Protection du paysage : le PLU peut prévoir des cônes de vue ou identifier un secteur en particulier au sein desquels les droits à construire sont limités voire, sous conditions, inexistants

Dans un arrêt du 14 juin 2021, le Conseil d’Etat a jugé qu’un plan local d’urbanisme peut, pour protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage, instituer un cône de vue ou identifier un secteur en raison de ses caractéristiques. Toutefois certaines conditions sont posées par le Conseil d’Etat pour limites les droits à construire dans ces zones. (CE, 14 juin 2021, n° 439453).


Dans l’affaire que le Conseil d’Etat avait à juger, la commune de Pornic avait institué des cônes de vue pour certaines rues proches du front de mer et une zone non aedificandi sur certaines parcelles situées en frange littorale au sein desquels toute construction est interdite.

Une société, propriétaire de certaines parcelles inconstructibles de par l’institution de ces éléments de protection du paysage, a contesté cette délibération modifiant le PLU de la commune aux motifs que selon elle, le règlement du PLU de la commune ne peut instituer des cônes de vue et qu’en tout état de cause les conséquences d’inconstructibilité sont excessives.

Concernant la possibilité d’instituer des cônes de vue, il est à souligner le fait que le code de l’urbanisme dispose que le règlement du document d’urbanisme applicable au territoire de la commune peut identifier des éléments de paysage pour des motifs d’ordre culturel, historique ou architectural (article L 151-19) ou bien encore pour des motifs d’ordre écologique (article L 151-23) et déterminer les prescriptions permettant d’en assurer la préservation.

En effet, l’article L 151-19 du code de l’urbanisme dispose :

« Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. »

Et l’article L 151-23 dispose :

« Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres.

Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent. »

En l’espèce, les cônes de vue ont été institués pour préserver la vue sur le littoral depuis quelques rues proches du front de mer. Il peut donc tout autant s’agir d’un motif culturel (identité balnéaire de la commune) qu’écologique (environnement naturel). Le Conseil d’Etat n’a d’ailleurs pas tranché sur le motif à retenir et a dès lors basé sa décision sur ces deux articles.

Sur le fondement de ces deux dispositions, le Conseil d’Etat en a conclu que le PLU pouvait légalement instituer des cônes de vue.

Reste alors à déterminer les conditions de fixation des prescriptions de construction au sein de ces cônes de vue pour éviter les conséquences d’inconstructibilité excessives relevées par la société demanderesse.

Dans son arrêt du 14 juin 2021, le Conseil d’Etat les a clairement posées : « La localisation de ce cône de vue ou de ce secteur, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l'objectif recherché. Une interdiction de toute construction ne peut être imposée que s'il s'agit du seul moyen permettant d'atteindre l'objectif poursuivi. »

Autrement dit, d’une part, le point d’observation choisi doit être pertinent c’est-à-dire être un point accessible au grand public et duquel l’on peut contempler un paysage particulier et d’autre part le périmètre de ce cône doit être limité et cohérent au regard de l’étendue du paysage à protéger.

En outre, les prescriptions de construction induites par la création de ce cône doivent être proportionnées au but recherché. En conséquence, l’interdiction de toute construction au sein de ce cône de vue n’est possible que si et seulement si il s’agit du seul moyen à disposition de la commune pour atteindre son objectif de protection du paysage.

Il en est de même pour la zone non aedificandi au sein d’une zone urbaine c’est-à-dire d’ores et déjà urbanisé. En effet, l’objectif même d’une telle servitude non aedificandi est d’interdire toute construction ce qui contrevient au principe de constructibilité d’une zone U d’un PLU.

Cette interdiction ne serait donc admise que si et seulement si il s’agissait du seul moyen possible à la disposition de la commune aux fins de préserver la frange littorale d’une urbanisation excessive.


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