Recours contre une décision de refus d'abroger un document d'urbanisme : quels sont les moyens invocables ?

Dans un arrêt du 24 mars 2021, le Conseil d’Etat précise que les conditions d’édiction du PLU, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne sont pas invocables lors d’un recours en excès de pouvoir contre le refus d’abroger le PLU (CE, 24 mars 2021, n° 428462)


Il existe plusieurs manières de contester un plan local d’urbanisme (PLU) à savoir :


• Le recours pour excès de pouvoir à l’encontre de la délibération du conseil municipal approuvant le PLU :

Le délai de recours contre la délibération approuvant le PLU est de deux mois conformément aux dispositions de l’article R 421-1 du code de justice administrative. Ce délai commence à courir à partir du premier jour de l’affichage en mairie de la délibération (CE, 28 juin 1996, n° 160434).

Les moyens invocables sont « illimités » tant d’un point de vue de la légalité externe que de la légalité interne.

Par exemple, au titre de la légalité externe peuvent être soulevés l’incompétence, le vice de forme et le vice de procédure. Au titre de la légalité interne, peuvent être invoqués le non-respect des normes supérieures (SCoT, loi littoral etc), l’illégalité des partis d’urbanisme retenus, le détournement de pouvoir, etc.


• L’exception d’illégalité du PLU soulevée à l’occasion d’un recours contre une autorisation d’urbanisme :

Il est possible de soulever, à l’occasion d’un recours contre une autorisation d’occupation du sol, l’illégalité du document d’urbanisme sous l’empire duquel ce dernier a été délivré en précisant que cette faculté s’exerce que le document ait été illégal dès l’origine ou que son illégalité résulte de circonstances de fait ou de droit postérieures (CE, 2 oct. 2019, n° 420808).

Pendant un délai de 6 mois à compter de la prise d’effet du document d’urbanisme, tous les moyens peuvent être invoqués sans limitation.

Au-delà de ce délai de 6 mois, l’article L 600-1 du code de l’urbanisme prévoit :

« L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause.

Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté.

Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne :

-soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales ;

-soit l'absence du rapport de présentation ou des documents graphiques. »

Autrement dit, par la voie de l’exception et au-delà du délai de 6 mois à compter de la prise d’effet du document d’urbanisme, il reste possible d’invoquer des moyens de légalité interne ainsi que les moyens tenant à l’incompétence, le détournement de pouvoir, la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l’enquête publique et l’absence du rapport de présentation ou des documents graphiques.


• Par le biais de la contestation d’une décision de refus d’abroger :

Dans le cas d’espèce que le Conseil d’Etat avait à juger, le requérant avait invoqué des vices de procédure dont l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme prévoit qu'ils peuvent être soulevés contre un plan local d'urbanisme sans condition de délai.

La cour administrative d’appel (CAA) avait appliqué la jurisprudence du Conseil d’Etat du 18 mai 2018, CFDT, n° 414583 selon laquelle :

« Le contrôle exercé par le juge administratif sur un acte qui présente un caractère réglementaire porte sur la compétence de son auteur, les conditions de forme et de procédure dans lesquelles il a été édicté, l'existence d'un détournement de pouvoir et la légalité des règles générales et impersonnelles qu'il énonce, lesquelles ont vocation à s'appliquer de façon permanente à toutes les situations entrant dans son champ d'application tant qu'il n'a pas été décidé de les modifier ou de les abroger.

Le juge administratif exerce un tel contrôle lorsqu'il est saisi, par la voie de l'action, dans le délai de recours contentieux. En outre, en raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, comme la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique.

Après l'expiration du délai de recours contentieux, une telle contestation peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Elle peut aussi prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration aux termes duquel : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé [...] ". Si, dans le cadre de ces deux contestations, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux.»

En reprenant le même considérant de principe, le Conseil d’Etat dans son arrêt du 24 mars 2021 a conforté la position de la CAA et confirmé sa jurisprudence de 2018.

Les dispositions de l’article L 600-1 alinéa 3 précitées ne sont applicables qu’aux moyens soulevés par voie d’exception et non dans le contentieux du refus d’abroger un PLU.

Autrement dit, dans le cadre d’un recours à l’encontre d’une décision de refus d’abroger le PLU, il reste possible d’invoquer uniquement des moyens de légalité interne ainsi que les moyens tenant à l’incompétence ou au détournement de pouvoir.


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